Entenda a iniciativa legislativa em matéria tributária e sua relação com a Lei de Responsabilidade Fiscal a partir de uma questão de Direito Constitucional.
Questão de Direito Constitucional FGV CGU/2021
Com o objetivo de amenizar a grave crise financeira que assolava o Município Alfa, um grupo de vereadores apresentou projeto de lei instituindo um imposto que a Constituição da República de 1988 outorgou aos Municípios, mas que, até aquele momento, não fora instituído.
O projeto, que contava com forte oposição popular, veio a ser vetado pelo prefeito municipal sob o argumento de ser inconstitucional, sendo o veto rejeitado pela maioria absoluta dos membros da Casa Legislativa.
Desse processo legislativo, resultou a Lei municipal nº XX, que é:
(A) inconstitucional, considerando o quórum observado na Casa Legislativa para a rejeição do veto;
(B) inconstitucional, por afronta à iniciativa legislativa privativa do chefe do Poder Executivo em matéria tributária;
(C) inconstitucional, por afronta à iniciativa legislativa privativa do chefe do Poder Executivo, em relação à receita e à despesa pública;
(D) constitucional, considerando que a narrativa não apresenta qualquer incompatibilidade com a Constituição da República de 1988;
(E) constitucional, considerando que, em relação aos Municípios, a simetria permanece adstrita aos balizamentos oferecidos pela Constituição Estadual.
Gabarito: alternativa D. A lei é constitucional. A seguir, vamos compreender os fundamentos da resposta que exige conhecimento sistêmico de processo legislativo, previsto na Constituição Federal nos arts. 59 a 69.
Iniciativa de lei em matéria tributária
Como regra, a iniciativa das leis tributárias não é privativa do chefe do Poder Executivo. Projetos dessa natureza também podem ser apresentados por parlamentares, inclusive vereadores.
O art. 61, § 1º, da Constituição relaciona as matérias de iniciativa privativa do presidente da República. Contudo, a referência à matéria tributária constante do inciso II, alínea “b”, deve ser lida integralmente:
“organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios”.
A expressão final “dos Territórios” delimita as matérias enumeradas na alínea. Portanto, a reserva de iniciativa refere-se à matéria tributária e orçamentária dos Territórios Federais, e não a toda legislação tributária da União, dos Estados ou dos Municípios.
O Supremo Tribunal Federal consolidou esse entendimento no Tema 682 da repercussão geral:
Inexiste, na Constituição Federal de 1988, reserva de iniciativa para leis de natureza tributária, inclusive para as que concedem renúncia fiscal.
Assim, a iniciativa parlamentar não torna a lei municipal inconstitucional. A alternativa B está errada.
Lei tributária não se confunde com lei orçamentária
A alternativa C também está errada porque confunde lei tributária com lei orçamentária.
Uma lei que institui ou modifica um tributo produz efeitos sobre a receita pública, mas não se transforma, por esse motivo, em lei orçamentária. A natureza da proposição é determinada por seu objeto.
As leis que estabelecem o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais são de iniciativa do Poder Executivo, nos termos do art. 165 da Constituição. Essa reserva, contudo, não se estende automaticamente às leis tributárias.
Portanto, o fato de a instituição do imposto aumentar a arrecadação municipal não torna o projeto de iniciativa privativa do prefeito.
Competência tributária municipal
A Constituição atribui aos municípios competência para instituir IPTU, ITBI e ISS, nos termos do art. 156. Se determinado imposto de competência municipal ainda não havia sido instituído, o município poderia criá-lo por meio de lei, observadas as limitações constitucionais ao poder de tributar.
O art. 145 da Constituição utiliza o verbo “poderão” ao distribuir as competências tributárias. Isso significa que a Constituição autoriza o ente a instituir o tributo, mas não o cria diretamente.
Além disso, o não exercício da competência não permite que outro ente a exerça. Conforme o art. 8º do Código Tributário Nacional, a competência não exercida não é transferida a pessoa jurídica de direito público diversa daquela à qual a Constituição a atribuiu.
Entretanto, como veremos adiante, o não exercício da competência tributária pode produzir consequências no campo da responsabilidade fiscal.
Rejeição do veto
Nos termos do art. 66, § 4º, da Constituição, o veto pode ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos parlamentares:
O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores.
Esse princípio do processo legislativo deve ser observado pelos demais entes federativos, com as adaptações necessárias. Como a questão informa que o veto foi rejeitado pela maioria absoluta dos membros da Câmara Municipal, o quórum constitucional foi respeitado. Portanto, a alternativa A está errada.
Erro da alternativa “E”
A conclusão de que a lei é constitucional está correta, mas sua fundamentação está errada. A autonomia municipal e o princípio da simetria não ficam restritos aos “balizamentos” da Constituição Estadual.
O município é regido por sua Lei Orgânica, conforme art. 29 da Constituição Federal, devendo observar a Constituição Federal, a Constituição do respectivo Estado e os princípios constitucionais aplicáveis ao processo legislativo.
A instituição dos tributos e a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF
A questão também permite relacionar competência tributária e responsabilidade fiscal.
O art. 11 da Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece o seguinte: “Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.”
E o parágrafo único acrescenta: “É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.”
A Constituição atribui a competência tributária, mas não cria automaticamente o tributo. O não exercício dessa competência também não permite que outro ente a exerça. Entretanto, a LRF considera a instituição, a previsão e a efetiva arrecadação dos tributos requisitos essenciais da gestão fiscal.
Quanto aos impostos, a inobservância dessa exigência pode impedir o ente de receber transferências voluntárias. Essa restrição não se confunde com a suspensão das transferências constitucionais obrigatórias.
Conclusão
A alternativa correta é a D. A lei municipal é constitucional porque a iniciativa parlamentar é admitida em matéria tributária e o veto foi rejeitado pela maioria absoluta dos membros da Câmara Municipal.
A questão demonstra que lei tributária não se confunde com lei orçamentária e que a expressão “matéria tributária”, constante do art. 61, § 1º, II, “b”, da Constituição, deve ser interpretada em conjunto com a referência final aos Territórios.
Também revela como uma questão de concurso pode ser utilizada para construir uma visão sistêmica da Constituição, conectando competência tributária, processo legislativo, autonomia municipal e responsabilidade fiscal.
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Renato Santos Chaves
Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União. Bacharel em Direito e Ciências Contábeis e mestre em Gestão Pública.